Sentencia N.º 636

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

Expediente Nº 10-0203

El 23 de febrero de 2010, el ciudadano JUAN JOSÉ MOLINA, titular de la cédula de identidad N° 5.114.011, actuando en su entonces condición de Diputado a la Asamblea Nacional y Coordinador del grupo de opinión por la Democracia Social Podemos, con la asistencia jurídica del abogado Carlos Eduardo Díaz Colmenares, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 98.534 presentó ante esta Sala Constitucional demanda de nulidad contra el Decreto N° 7.228, dictado el 8 de febrero de 2010 por el Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.363 de esa misma fecha.

El 10 de marzo de 2010, se dio cuenta en Sala del presente expediente y se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe la presente decisión.

            El 19 de mayo de 2010, el recurrente presentó formal recusación contra la Magistrada Ponente en la presente causa.

Mediante sentencia N° 755 del 21 de julio de 2010, se declaró sin lugar la recusación planteada.

Constituida esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia el 8 de mayo de 2013, quedó integrada de la siguiente manera: Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado, Presidenta; Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, Vicepresidente y los Magistrados y Magistradas Luisa Estella Morales Lamuño, Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio de Jesús Delgado Rosales y Juan José Mendoza Jover.

Revisados los recaudos que acompañan a la presente solicitud, pasa esta Sala a decidir sobre la base de las siguientes consideraciones.

I

DEL RECURSO DE NULIDAD

            El actor expuso los siguientes argumentos como basamento de su pretensión anulatoria:

            Explicó que “El ordenamiento jurídico venezolano, ante la existencia de un acto del Poder Ejecutivo que revista la forma de Decreto que active un Estado de Excepción, establece medios de control constitucional y legal del mismo”.

            Que, en tal sentido, “(…) el mecanismo constitucional de control de la actuación del Estado en lo relativo al decreto de estado de excepción, se encuentra contenido en los artículos 336.6, 337, 338 y 339 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que señala un doble control de la constitucionalidad del decreto, la Asamblea Nacional y el Tribunal Supremo de Justicia”.

            Luego de explicar los mecanismos de control aludidos, sostuvo que “(…) hasta la fecha de presentación del presente escrito no se ha remitido por parte del Ejecutivo Nacional (Hecho negativo absoluto), dentro de los ocho días siguientes al decreto, al Tribunal Supremo de Justicia el decreto de excepción, activándose para ello la apertura de oficio de un proceso obligatorio por parte de la Sala Constitucional para determinar la constitucionalidad o no del decreto, de conformidad con lo establecido en los artículos (sic), tal como lo exige los artículos (sic) 336.6 y 339 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en concordancia con el artículo (sic) 31 y 32 de la Ley Orgánica Sobre Estados de Excepción”.

            Que, igualmente, “(…) no ha sido presentado por el ejecutivo nacional (sic) ante la Asamblea Nacional el decreto de estado de excepción, ni se ha iniciado procedimiento de oficio para su aprobación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 339 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.

            En torno a la naturaleza jurídica del acto cuestionado, señaló que “Es un acto normativo de efectos generales dictado por el Poder Ejecutivo a través del Presidente de la República en funciones legislativas”.

Que “(…) se evidencia de la simple lectura del decreto en referencia que para ser dictado se fundamenta en lo establecido en el artículo 338 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, relativo al dictamen (sic) por el poder ejecutivo (sic) de un Decreto de Estado de Excepción (…)”.

Denunció que el Decreto impugnado está viciado de nulidad absoluta por contrariar la norma contenida en el artículo 339 constitucional. Así, afirmó que “(…) de la simple lectura del decreto (Estado de Excepción) se evidencia que no se determinó por el Presidente de la República de manera expresa, clara y precisa cuál es la garantía y/o derecho (sic) Constitucional (sic) restringido, vulnerando así los requisitos establecidos por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 339, que [reitera] exige que se determine cuales son los derechos o garantías afectados por el decreto de estado de excepción”.

Que “(…) por los términos del decreto, aunque no se determina de manera precisa cuál es la garantía constitucional suspendida o restringida, podemos intuir que la garantía restringida es el derecho a ser informado”.

Que “El decreto se encuentran (sic) dedicado a establecer un proceso de compras por parte del Estado, mediante Adjudicación Directa, para gastos de gran magnitud y para los cuales correspondería en condiciones normales un proceso público y abierto al público en general de conformidad con lo establecido en la Ley de Contrataciones Públicas, lo cual excluye el derecho y garantía de los ciudadanos a estar informados sobre los procesos de contrataciones públicas”.

Asimismo, señala que el Decreto impugnado deviene en inconstitucional por contradecir lo dispuesto en el artículo 337 constitucional.

Por otra parte, también alegó que el acto es nulo de nulidad absoluta por contrariar lo establecido en los artículos 25, 49 y 339 del Texto Constitucional, pues “Las Normas contenidas en el decreto dictado por el Poder Ejecutivo en funciones legislativas (…) fueron dictadas sin cumplirse las formalidades Constitucionales y Legales para ello”.

Que “La Constitución de la República (sic) es clara al establecer que los decretos de excepción a los fines de resguardar la constitucionalidad de los mismos deben ser remitidos a la Asamblea Nacional para su aprobación y a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia para que se pronuncie sobre su constitucionalidad, adicionalmente exige que el decreto de estado de excepción debe cumplir con los principios y garantías contenidos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en especial, con lo consagrado en el artículo 27.3 de la convención que establece la obligación al estado parte de notificar a los demás estados de la existencia de un Estado de Excepción”.

También adujo la nulidad absoluta del Decreto cuestionado, por violación de lo dispuesto en los artículos 137, 138 y 141 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, pues “(…) las medidas contenidas en el decreto de (sic) tendrán validez y se consideran dictadas de conformidad con lo establecido en la Ley solo (sic) una ves (sic) que el decreto sea aprobado por la Asamblea Nacional y su constitucionalidad haya sido verificada por el Tribunal Supremo de Justicia, situación que no se ha verificado hasta la fecha de presentación del presente recurso, a pesar de haber transcurrido los plazos constitucionales apara (sic) ello”.

Que “(…) el Presidente de la República violando los principios Constitucionales de principio de legalidad (sic) se encuentra ejecutando un acto que no ha cumplido con las normas constitucionales y legales aplicables al caso, lo cual conspira contra el principio de seguridad jurídica, del cual deriva el principio de legalidad”.

Sobre la base de lo expuesto, solicitó la “(…) NULIDAD ABSOLUTA DEL DECRETO DE ESTADO DE EXCEPCIÓN contenida en el Párrafo 9 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia en concordancia con el artículo 34 de la Ley Orgánica Sobre Estado de Excepción (sic), Decreto de Emergencia Eléctrica, Gaceta Oficial N° 39.363 del 8 de febrero de 2010, Decreto N° 7.228 (sic)”.

II

DE LA COMPETENCIA

En el presente caso, la pretensión de nulidad fundada en razones de inconstitucionalidad ejercida por el Diputado a la Asamblea Nacional, ciudadano Juan José Molina, obra contra el Decreto N° 7.228, dictado el 8 de febrero de 2010 por el Presidente de la República, mediante el cual se declara el Estado de Emergencia sobre la Prestación del Servicio Eléctrico Nacional y sus Instalaciones y Bienes Asociados, por un lapso de sesenta (60) días, prorrogables, en virtud de lo cual se autoriza al Ministro del Poder Popular para la Energía Eléctrica, para dictar por vía de excepción las medidas especialísimas que estime pertinentes, a fin de garantizar a la población el suministro de energía eléctrica, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.363 de esa misma fecha.

El actor alegó que el Decreto impugnado es inconstitucional pues no fue determinado en su texto cuáles fueron las garantías restringidas, ello bajo la premisa que se trata de un decreto que declara un estado de excepción, lo cual vulneró los requisitos establecidos por el artículo 339 constitucional.

Asimismo, aseveró que hay una restricción indirecta pues, en su criterio, “(…) podemos intuir que la garantía restringida es el derecho a ser informado”. También señaló que se omitió la remisión del aludido Decreto a la Asamblea Nacional y a esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia para que se ejerciesen los controles políticos y jurisdiccionales a que está sometido, de conformidad con los términos del artículo 339 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en razón de lo cual, solicitó que se declarase su nulidad.

Con el propósito de analizar las denuncias antes expuestas, considera esta Sala necesario revisar no sólo los aspectos formales, sino el contenido material del acto sometido a su conocimiento para precisar si, en efecto, el mismo constituye un Decreto dictado por el Poder Ejecutivo Nacional, en el marco de un Estado de Excepción entendido, conforme con el artículo 337 constitucional, como el conjunto de circunstancias de orden social, económico, político, natural o ecológico que afectan gravemente la seguridad de la Nación, de las instituciones y de los ciudadanos y ciudadanas, con respecto a los cuales resultan insuficientes las facultades de las que disponen los órganos del Poder Público para hacerles frente.

Esta Sala anteriormente ha analizado el marco constitucional aplicable a los Estados de Excepción, como uno de los mecanismos dirigidos a resguardar la eficacia del Texto Constitucional, y para mayor ilustración de este excepcional régimen jurídico, inscrito en la técnica de la legislación de urgencia, en sentencia N° 3.567 del 6 de diciembre de 2005, caso: “Javier Elechiguerra y otros”, se precisó:

“La lectura de las normas transcritas [artículos 333, 334, 335, 336, 337, 338 y 339 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela], da cuenta de una diversa gama de instrumentos, instituciones y medidas que la propia Constitución estatuyó, en salvaguarda del orden fundamental normativo que de ella dimana, como expresión del consenso básico del pueblo que legitimó su dictado. Así, por ejemplo, en ellas se instaura la jurisdicción constitucional y las principales herramientas de justicia constitucional; se perfilan los regímenes de excepción y -a la vez- se imponen límites y controles al ejercicio de tal facultad como mecanismo de interdicción de los actos de fuerza y arbitrariedad (interior o exterior) o imprevistos calamitosos que amenacen menoscabar el orden estatal.

Sin embargo, no sólo el Título indicado prevé con exclusividad garantías de protección a la Constitución, si éstas son comprendidas en su total extensión, como se indicara ut supra. En efecto, en distintas partes de su cuerpo, se encuentran otras de superlativa importancia: su propia supremacía normativa (artículo 7) y la rigidez que caracteriza a los procedimientos para su modificación (artículos 340 y ss.); el principio de legalidad (artículo 137); el régimen de división de poderes y los balances y frenos que existen entre los mismos; el denominado derecho a la resistencia (artículo 350), los mecanismos referendarios que actúan como válvula de escape frente a crisis políticas (artículos 71 al 74), etcétera.

Como se podrá notar, el dominador común de los reseñados mecanismos es uno solo: brindar continuidad al orden normativo fundamental que impone la Constitución; garantizar, pues, con vocación de permanencia, «los valores de la libertad, la independencia, la paz, la solidaridad, el bien común, la integridad territorial, la convivencia y el imperio de la ley para ésta y las futuras generaciones; asegure el derecho a la vida, al trabajo, a la cultura, a la educación, a la justicia social y a la igualdad sin discriminación ni subordinación alguna», tal y como postula el preámbulo de nuestra Carta Magna.

II

Los estados de excepción en particular, como una de estas herramientas, y por primera vez en nuestra tradición constitucional, encuentran un vasto desarrollo en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en la que se definen expresamente las circunstancias que originan cada una de sus modalidades (estado de alarma, de emergencia económica, de conmoción interior o exterior), al tiempo que le impone precisos límites en aras de minimizar su grado de afectación, no sólo en la esfera de actuación de los órganos del Poder Público, sino en la vida de los ciudadanos, en cuyo favor no sólo se instaura un catálogo abierto de derechos no susceptibles de restricción (como se infiere de la frase «derechos humanos intangibles»), sino que se preserva -aun en tales condiciones de excepción- el principio de responsabilidad de los órganos que estructuran al Poder Ejecutivo.

Se reconoce, por tanto, la existencia de un derecho de necesidad con miras a enfrentar aquellas «circunstancias de orden social, económico, político, natural o ecológico, que afecten gravemente la seguridad de la Nación, de las instituciones y de los ciudadanos y ciudadanas, a cuyo respecto resultan insuficientes las facultades de las cuales se disponen para hacer frente a tales hechos» (artículo 337).

Para ello, se le otorga al Presidente de la República la excepcionalísima potestad de restringir temporalmente derechos y garantías constitucionales, salvo los denominados derechos humanos intangibles, lo que si bien supone un reforzamiento de las potestades brindadas en condiciones de normalidad al Poder Ejecutivo, encuentra justificación «cuando concurran elementos de necesidad y urgencia derivados de circunstancias fácticas que requieran una pronta intervención normativa que se dicte y aplique con una celeridad que supere al tiempo en que se tarda el riguroso proceso de formulación de las leyes» (stc. n° 1507/2003, caso: María Ríos Oramas). Aunque ello deba siempre efectuarse respetando las restricciones de nuestro ordenamiento constitucional, incluyendo aquellas preceptuadas por los principales instrumentos de derechos humanos suscritos por la República: el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 4.1) y la Convención Interamericana de Derechos Humanos (artículo 27.1)”.

Se trata entonces de un límite legítimo a los derechos y garantías constitucionales impuesto por el Constituyente de 1999, fundado en razones excepcionales, cuyo único propósito es establecer un orden alternativo, temporal y proporcional dirigido a salvaguardar la eficacia del Texto Constitucional en situaciones de anormalidad de tal entidad que comprometan la seguridad o la vida económica de la Nación, de sus ciudadanos o ciudadanas, de sus instituciones o el normal funcionamiento de los Poderes Públicos.

Sin embargo, para que ello sea controlable jurisdiccionalmente, requiere al menos de un fundamento objetivo, lo cual en el caso de los estados de excepción o de necesidad se traduce en la invocación directa de las normas constitucionales y legales -contenidas en la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción-, que habilitan al Presidente de la República para ejercer excepcionalmente la potestad legislativa en estos casos, y el establecimiento de medidas razonables y proporcionales a la situación que se pretende controlar, que justifiquen la injerencia del Estado en el ámbito de los derechos y garantías constitucionales de sus ciudadanos pues, como cabe recordar, los aspectos esencialmente políticos escapan del control de esta Sala que “(…) sólo controla actos en tanto que sean jurídicos, por cuanto es su juridicidad lo que constituye el objeto de la revisión judicial. La sola política, como es natural, queda sujeta a los diferentes mecanismos de control también político, sin que eso pueda ser visto como una excepción al principio de la universalidad del control (…)” (Vid. Sentencia de esta Sala N° 1.815 del 24 de agosto de 2004, caso: “Hermann Escarrá”).

Tal distinción, al menos en lo que al control jurídico de tales actos se refiere que es lo que ocupa a esta Sala Constitucional, es de cardinal importancia, pues ello permite distinguir si el acto fue dictado en ejercicio de la función administrativa o en ejecución directa e inmediata de la Constitución, lo cual incide en la determinación de su propio ámbito de competencia procesal para efectuar dicho control.

Por lo que respecta a los fundamentos jurídicos invocados por el ciudadano Presidente de la República para dictar el Decreto cuestionado, resaltan el artículo 226 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela el cual reconoce que “El Presidente o Presidenta de la República es el Jefe o Jefa del Estado y del Ejecutivo Nacional, en cuya condición dirige la acción de Gobierno”; el numeral 2 del artículo 236 del mismo Texto Constitucional que alude a la competencia específica del Presidente de la República para dirigir la acción de gobierno, a nivel constitucional y los artículos 19 y 46 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública -marco legal aplicable a la función administrativa- que establecen, en el orden indicado, el principio de eficacia de la actuación administrativa y el carácter de Jefa o Jefe del Estado y del Ejecutivo Nacional que ostenta la Presidenta o Presidente de la República, por el cual dirige la acción del gobierno y de la Administración Pública y, por último, los artículos 2 y 4 de la de la Ley Orgánica del Servicio Eléctrico que establecen, respectivamente:

“Artículo 2. El Estado velará porque todas las actividades que constituyen el servicio eléctrico se realicen bajo los principios de equilibrio económico, confiabilidad, eficiencia, calidad, equidad, solidaridad, no-discriminación y transparencia, a los fines de garantizar un suministro de electricidad al menor costo posible y con la calidad requerida por los usuarios.

Las actividades que constituyen el servicio eléctrico deberán ser realizadas considerando el uso racional y eficiente de los recursos, la utilización de fuentes alternas de energía, la debida ordenación territorial, la preservación del medio ambiente y la protección de los derechos de los usuarios.

Artículo 4. Se declaran como servicio público las actividades que constituyen el servicio eléctrico”.

            Empero, no puede obviar esta Sala la mención del artículo 338 del Texto Constitucional entre la normativa antes citada, que contempla las categorías de Estados de Excepción y, para verificar si, en efecto, se trata o no de un Decreto dictado con la intención de regular un estado de emergencia y de restringir, por tanto, algunas garantías constitucionales, cabe hacer la siguiente precisión:

En lo concerniente a su ámbito material de regulación, se observa que el artículo 1 de dicho Decreto establece que “Se declara el estado de emergencia sobre la prestación del servicio eléctrico nacional y sus instalaciones y bienes asociados, por un lapso de sesenta días, prorrogables, en virtud de lo cual se autoriza al Ministro del Poder Popular para la Energía Eléctrica para dictar por vía de excepción las medidas especialísimas que estime pertinentes, a fin de garantizar a la población el suministro de energía eléctrica”.

Con el propósito de asegurar la continuidad de la prestación del servicio eléctrico, se establecieron en el citado Decreto una serie de directrices técnicas dirigidas a distintos altos funcionarios de la Administración Pública Nacional Central y a entes descentralizados funcionalmente. En ese sentido, el ciudadano Presidente de la República fijó lineamientos e instrucciones dirigidas a los titulares del Ministerio del Poder Popular para la Energía Eléctrica, del Ministerio del Poder Popular para la Planificación y Finanzas, del Ministerio del Poder Popular para la Educación, del otrora Ministerio del Poder Popular para la Educación Superior (denominado actualmente Ministerio del Poder Popular para la Educación Universitaria) y del Ministerio del Poder Popular para la Comunicación e Información, así como a la Corporación Eléctrica Nacional, S.A. (CORPOELEC) y sus empresas filiales, orientadas a preservar la continuidad, confiabilidad y seguridad del suministro del servicio eléctrico a la población y a los sectores -públicos y privados- involucrados en los procesos productivos del país.

Revisado entonces el contenido del Decreto impugnado, esta Sala debe recordar también que para la determinación del régimen jurídico a que está sometido cualquier acto emanado de la Administración Pública Nacional, sometido a su control jurídico por las normas procesales atributivas de competencia sean de naturaleza constitucional o legal, no basta atender sólo a su denominación formal -o “nomen iuris”-, sino que debe precisarse su naturaleza jurídica a partir de su ámbito material de regulación y la proyección de sus efectos jurídicos, así como de los sujetos involucrados en aquellas situaciones jurídicas de Derecho Público que pretendan regularse.

Así pues, esta Sala considera que el acto cuestionado es de contenido esencialmente técnico, ello puede afirmarse no sólo de la lectura de su contenido, sino incluso a partir de una revisión sistemática, integrada y coherente del basamento jurídico en que se apoya. En ese sentido, las directrices dictadas por el Presidente de la República para afrontar la coyuntura energética en el presente caso, responden a actos dictados en el marco de la acción de coordinación gubernamental que la Constitución y las leyes le reconocen a dicho Alto Funcionario, que le permite orientar y coordinar la actuación de otros órganos y entes públicos -ex artículos 226 y 236.2 de la Constitución vigente- y, en modo alguno, establece restricciones o limitaciones expresas, directas o inmediatas que afecten garantías constitucionales de los particulares.

En ese sentido, la doctrina foránea ha reconocido la expansión de la función de gobierno, sobre la base de la amplitud de funciones que actualmente ejerce el Gobierno (como conjunto orgánico), y para ello ha precisado que:

“La visión que constreñía al Gobierno a una función de mera ejecución había de ser abandonada en cuanto se superasen las limitaciones políticas y jurídicas que le servían de base, y que no eran otras que el liberalismo y el positivismo. No parece necesario insistir en el cambio de escenario político que hace inmantenible la tesis de un Gobierno débil o limitado a ejecutar las leyes, pues las características del Estado de nuestro tiempo han puesto de relieve la inexactitud de la comprensión meramente ejecutiva del Gobierno. En efecto, la asunción por parte del Estado de funciones distribuidoras, correctoras e interventoras en general, han potenciado por razones técnicas sobre todo (un órgano fundamentalmente deliberante no tiene ni la información ni la capacidad de gestión requerida por las nuevas solicitudes) el papel de Gobierno, que ha dejado de ser concebido como simple ejecutor de las decisiones tomadas por el Parlamento para pasar a ser el centro decisor e impulsor de la actividad política.

Pero esta visión reductora del Gobierno se debía en buena parte sobre todo al peso del positivismo como teoría jurídica, que limitaba a este órgano la aplicación jurídica de la ley, o ejecución. Tal actitud iluminó, sin duda, aspectos decisivos de las relaciones entre la ley y el reglamento, que descansaban en los principios de la superioridad o la reserva de ley, pero dejó sin tratamiento constitucional muchos fenómenos de la vida del Estado, como las relaciones entre el legislativo y el ejecutivo, omitiendo la consideración verdaderamente jurídica, calificándolos como meros ‘acontecimientos internos’ (Meyer) de importantes sectores de la Administración (ejército, situaciones de necesidad, relaciones internas de sujeción)” (Cfr. Solórzabal Echavarría, Juan José, “El Estatuto Normativo del Gobierno y su Configuración Efectiva” en “El Gobierno. Problemas Constitucionales”, Ediciones del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2005, págs.71-72).

Lo anterior amplía la idea de la acción de gobierno orientada no sólo hacia la mera ejecución de la Ley a través de la función administrativa o mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria, sino que se le reconoce cierto poder de dirección para asegurar que la actuación de los órganos del Estado, pertenecientes a la Administración Pública Nacional Central principalmente, sea estructurada de forma coherente para la materialización de sus fines esenciales, conforme al enunciado contenido en el artículo 3 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ello sin menoscabo del principio de colaboración que consagra el artículo 136 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que compromete la actuación de los restantes órganos del Poder Público para la consecución de tales.

Sin embargo, el marco de desenvolvimiento de estas actuaciones del Poder Ejecutivo surte sus efectos ad intra, es decir, dentro de la esfera interna de algunos órganos y entes integrados a la Administración Pública Nacional Central y, en forma alguna, proyecta sus efectos de forma inmediata y directa hacia los particulares con el propósito de restringir, limitar, cercenar o suspender las garantías que rodean el disfrute y el correcto ejercicio de algún derecho constitucional, como lo afirma el recurrente en el presente caso, sino que, por el contrario, es la respuesta del aparato estatal para asegurar la continuidad en la prestación de un servicio público de primera necesidad (Vbgr. Artículo 4 de la Ley Orgánica del Sector Eléctrico), como lo es el suministro de energía eléctrica, cuya anormal o deficiente prestación sí conlleva, en cambio, una lesión directa e inmediata a la calidad de vida de los ciudadanos, como ya lo ha señalado esta Sala con anterioridad, en el marco de acciones ejercidas para la tutela de intereses difusos o colectivos (Vid. Sentencia de esta Sala N° 1.042 del 31 de mayo de 2004, caso: “Carlos Humberto Tablante Hidalgo”).

Así, esta Sala ha abordado con anterioridad otros casos en los que la Administración Pública ha actuado con el fin de resolver situaciones que supone una emergencia, o cualquier otra coyuntura, sin que ello signifique que tales actuaciones deban considerarse como actos de gobierno. En tal sentido, ha afirmado que “(…) el ordenamiento jurídico vigente admite que sobre un mismo hecho -Vbgr. Desastres naturales o situaciones de crisis- puedan generarse y coexistir diversos estadios normativos, que permitan o garanticen que el derecho estatutario responda proporcionalmente a las necesidades materiales que justifican su aplicación -no se correspondería ante el desborde de una quebrada, una declaratoria de estado de alarma, por parte del Presidente de la República o la simple implementación de Plan Nacional para la Protección Civil y Administración de Desastres, frente a eventos catastróficos como terremotos o inundaciones que generen alteraciones significativas del orden público-, pero cuya validez estará condicionada a la efectiva coherencia que mantenga con el resto del ordenamiento jurídico, bien sea porque no invada competencias definidas en el Texto Constitucional o se constituya en un acto arbitrario, ya que al afirmarse que ‘el legislador en el ejercicio de sus funciones deba actuar bajo el principio de racionalidad o de no arbitrariedad, comporta que toda medida adoptada debe responder o ser idónea a los fines y límites que el ordenamiento jurídico establece’” (Cfr. Sentencia de esta Sala Nº 780 del 24 de mayo de 2011, caso: “Julián Isaías Rodríguez Díaz”).

Si se llevase esta interpretación hasta sus últimas consecuencias, debería sostenerse que la aplicación de medidas extraordinarias como consecuencia de “circunstancias de orden social, económico, político, natural o ecológico” deben ser necesariamente abordadas mediante la legislación de los estados de excepción, desconociendo que existe un considerable número de supuestos, en los cuales ante tales hechos, se requiere igualmente la aplicación de una legislación especial general -Ley de la Organización Nacional de Protección Civil- o particular -Ley de Contrataciones Públicas o la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público-, que supone la declaratoria de emergencia en los precisos términos que establecen los correspondientes instrumentos legislativos.

Lo anterior, sin duda, permite concluir que se está ante una manifestación formal de la actividad desplegada por el Ejecutivo Nacional, actuando, esencialmente, en función administrativa.

En virtud de ello, mal podría el recurrente alegar que el acto cuestionado presupone una restricción implícita de algún derecho constitucional y, menos aún, inferir una restricción “tácita” de las garantías que protegen la efectividad del derecho a la información, en desconocimiento del artículo 7.14 de la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, pues, considera la Sala, en modo alguno el Decreto cuestionado presupone formal y materialmente una manifestación de la técnica legislativa de urgencia adoptada en el marco de un Estado de Excepción, dictada en ejecución directa e inmediata del Texto Constitucional, -lo que significaría, además, que se estaría en presencia de un acto de gobierno, cuyo ámbito de control judicial en efecto compete a esta Sala Constitucional (Vid. Sentencia de esta Sala N° 1.368 del 13 de agosto de 2008, caso: “Pedro Numa Salas Bustillos”) - sino que, muy por el contrario, puede concluirse que el mismo fue dictado en el marco de la función administrativa.

            En efecto, considera la Sala que el acto impugnado fue dictado por el Presidente de la República en ejercicio de la función administrativa y que su contenido es esencialmente técnico, pues no se observa de su texto, se insiste, que la intención expresa sea la de restringir o limitar alguna garantía constitucional y, menos aún, que tales restricciones puedan ser “inferidas” o “tácitas” pues en el marco del Derecho Constitucional tales limitaciones sólo pueden hacerse de forma expresa a través de una Ley Orgánica u otro acto normativo de igual rango, valor y fuerza (ex artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela) o de Decretos dictados en el marco de un Estado de Excepción, conforme a los artículos 337 y 339 del mismo Texto Fundamental (Sobre el alcance de tales limitaciones, véase sentencias de esta Sala Nros. 3.567/2005, supra citada, y 229 del 14 de febrero de 2007, caso: “Ley Orgánica sobre el Derecho de la Mujer a una Vida Libre de Violencia”).

En igual sentido, ya se ha pronunciado la Sala en un caso similar al planteado para dilucidar el régimen de impugnación de un acto dictado por el Presidente de la República en ejercicio de la función administrativa. Así, en sentencia de esta Sala N° 1.122 del 8 de junio de 2006, caso: “Confederación Venezolana de Industriales (CONINDUSTRIA)”, se estableció que:

“En el caso de autos, está claro que el Decreto impugnado no constituye un acto de gobierno, pues el poder para dictarlo no deriva del Texto Fundamental y no se dictó en ejercicio de la función de gobierno, sino de la función administrativa. Está consciente la Sala que una de las disposiciones constitucionales que ha invocado el Ejecutivo Nacional para dictar el Decreto impugnado es el número 2 del artículo 236, que le faculta para dirigir la acción del Gobierno. Sin embargo, no es una acción de gobierno la emisión de normas, salvo que la propia Constitución las autorice expresamente, como ocurre con la regulación dictada para regir durante la vigencia de un estado de excepción.

El Decreto Nº 4348 no es tampoco un Decreto Legislativo, pues no se basa en Ley Habilitante. La Ley Habilitante, como se sabe, es el instrumento que permite al Ejecutivo Nacional regular materias que son de reserva legal y, por tanto, elevar el rango del decreto que se dicte con fundamento en tal habilitación. Con los Decretos Legislativos, el Constituyente ha permitido que la reserva parlamentaria sea matizada, dejando al Ejecutivo la posibilidad de incidir en aspectos que en principio le están vedados. Por ello, los Decretos Legislativos son necesariamente actos de rango legal, en la medida en que versan sobre materias reservadas a la ley.

Como se observa, el Decreto impugnado es un acto normativo dictado por el Ejecutivo Nacional en aparente ejercicio de poderes de reglamentación, típicamente administrativo. De hecho, uno de los preceptos invocados como fundamento del Decreto Nº 4248 es el artículo 13 de la Ley Orgánica del Trabajo, que le concede amplias facultades de reglamentación en materia laboral. La parte demandante le resta importancia a esa disposición, cuando en realidad la tiene. Por supuesto, será en el análisis que se haga respecto del fondo de la demanda cuando se determine si ese poder de reglamentación podía alcanzar la regulación contenida en el referido Decreto.

La accionante ha errado, pues, en la calificación del rango del acto impugnado, en virtud de haber puesto el énfasis en la competencia que el Ejecutivo Nacional invoca como fundamento de su Decreto, cuando lo que debió fue determinar si el contenido del acto y la función ejercida a través de éste le permitía pensar que se trataba de una ejecución directa e inmediata del Texto Constitucional. Es evidente que no es el autor del acto quien puede a su voluntad cambiar su rango. En el caso de los Decretos, su rango legal derivará de que efectivamente se esté en presencia de una competencia fijada constitucionalmente, cuyo ejercicio no requiera de acto de rango intermedio, como sería una ley”.

En consecuencia, considera esta Sala que el Decreto N° 7.228, dictado el 8 de febrero de 2010 por el Presidente de la República, mediante el cual se declara el Estado de Emergencia sobre la Prestación del Servicio Eléctrico Nacional y sus Instalaciones y Bienes Asociados, por un lapso de sesenta (60) días, prorrogables, en virtud de lo cual se autoriza al Ministro del Poder Popular para la Energía Eléctrica, para dictar por vía de excepción las medidas especialísimas que estime pertinentes, a fin de garantizar a la población el suministro de energía eléctrica, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana N° 39.363 de esa misma fecha, carece de los elementos formales y materiales que permitan a esta Sala Constitucional efectuar el control jurisdiccional oficioso a que se refiere el artículo 339 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el artículo 5.11 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y el Capítulo II, intitulado “Del Control por el Tribunal Supremo de Justicia”, del Título III de la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, y así se declara.

Como corolario de lo expuesto, cabe también observar que no tratándose el acto cuestionado de una manifestación típica de la legislación de emergencia -de las enunciadas en el artículo 338 constitucional y 1 de la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, a saber: estado de alarma, estado de emergencia económica, estado de conmoción interior y estado de conmoción exterior- y que, por tanto, no está sometido a los controles legislativo y jurisdiccional que contempla la Constitución y la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, el Decreto Presidencial cuestionado sólo podría ser impugnado de forma autónoma a través de los cauces procedimentales regulares y órganos jurisdiccionales competentes.

Ello así, la pretensión deducida por el actor no puede ser tramitada ni decidida oficiosamente por esta Sala Constitucional conforme al procedimiento contenido en la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, al no resultarle aplicable en virtud del rango del acto, ni haber sido dictado en ejecución directa e inmediata de la Constitución y, por otra parte, al serle imputado al mismo vicios propios de otra categoría normativa. En consecuencia, esta Sala Constitucional debe declara su incompetencia para conocer de la pretensión de nulidad de autos, y así se decide.

Con relación al órgano jurisdiccional competente para su control, esta Sala considera que, conforme con lo dispuesto en los artículos 26, numeral 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia vigente y 23, numeral 5 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, corresponde a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia el conocimiento de la demanda de nulidad ejercida por el ciudadano Juan José Molina, a la cual se ordena la remisión del presente expediente, y así se decide.

III

DECISIÓN

Por las razones que anteceden, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la ley:

1.- Se declara INCOMPETENTE para conocer de la demanda de nulidad ejercida por el ciudadano JUAN JOSÉ MOLINA, con la asistencia jurídica del abogado Carlos Eduardo Díaz Colmenares, ya identificados, contra el Decreto N° 7.228, dictado el 8 de febrero de 2010 por el Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.363 de esa misma fecha.

2.- Declara COMPETENTE a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia para el conocimiento de la pretensión de nulidad antes descrita.

Publíquese y regístrese. Remítase el expediente a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 30 días del mes de mayo de dos mil trece (2013). Años: 203° de la Independencia y 154° de la Federación.

            La Presidenta de la Sala,

GLADYS MARÍA GUTIÉRREZ ALVARADO

                                                           El Vicepresidente,

FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ

Los Magistrados,

luisa estella morales lamuño

                         Ponente

MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

ARCADIO DE JESÚS DELGADO ROSALES

JUAN JOSÉ MENDOZA JOVER

El Secretario

José Leonardo Requena Cabello

Exp. 10-0203

LEML/i.-